Як одеська мерія «заробляє» на школах

В управлінні освітою корупція проявляється в основному в надлишкових повноваженнях органів управління освітою та нецільовим розподілом та витрачанням на свій розсуд бюджетних коштів.

Так, з 2015 року в Україні діє принцип, за яким поточні видатки загальноосвітніх шкіл фінансуються з Державного бюджету України шляхом передачі до місцевих бюджетів коштів у вигляді освітньої субвенції.

На сьогодні склалася така ситуація – органи управління освітою мають надлишкові повноваження, не маючи перед державою і суспільством належної відповідальності за свої дії. Відсутні також будь-які нормативи розподілу коштів між школами. Відсутні також будь-які законодавчо визначені схеми та механізми такого розподілу. Все це дає керівництву освітою великі корупційні можливості та шанси на особисте фінансове збагачення.

Слід відзначити також, що велику корупційну складову мають бюджетні витрати на проведення так званого «капітального ремонту» учбових закладів, де збігаються «інтереси» як місцевих депутатів Одеської міської ради, керівництва Департаменту освіти м. Одеси і наближених до них суб’єктів господарювання.

Цьому також сприяє відсутність будь-яких нормативів та принципів висвітлення фінансової інформації щодо цієї діяльності, хоча формально Закон «Про доступ до публічної інформації» дозволяє вільно отримувати вказану інформацію за особистим запитом.

Таким чином, можна констатувати, що складовою проблеми є «закритість» інформації щодо руху бюджетних коштів та систематичне порушення законодавства з боку чиновників, зокрема шляхом зловживання своїм службовим становищем. Розглянемо вище вказані питання більш ретельно.

Загальний стан фінансування освіти

Статтею 27 Закону України «Про державний бюджет України на 2015 рік» (далі – Закон) встановлено нормативи розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами. Показники, які доводяться до місцевих бюджетів, встановлені додатком 6 до Закону.

Напрями і порядок витрачання освітньої субвенції регламентується статтею 1032 Бюджетного кодексу України (далі – БКУ).

Після прийняття місцевого бюджету головний розпорядник коштів, якій керує освітою, в порядку, передбаченому статтею 46 БКУ, розробляє і доводить до загальноосвітніх навчальних закладів кошториси, що регламентується Постановою КМУ «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» (надалі – Постанова 228).

Форми документів затверджені Наказом Міністерства фінансів України "Про затвердження документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету" (далі – Наказ №57)

Таким чином, можна констатувати, що фінансова складова бюджетного фінансування галузі освіти повністю врегульована Законом та іншими нормативно-правовими актами і кожен рух коштів фіксується документально, що при добросовісній роботі правоохоронних органів висвітлить кожен рух коштів бюджету і особисту відповідальність керівництва.

Таким чином:

    Держава виділяє Одеському міському бюджету кошти у вигляді субвенції (яка має цільовий характер і не може витрачатися на інші потреби);
    Виконавчі органі Одеської міської ради, а саме Департамент фінансів та Департамент освіти, опрацьовуючи цифри цієї субвенції, розраховують загальний фінансовий ресурс міського бюджету, який має бути виділений з міського бюджету на освіту взагалі та на загальноосвітні школи зокрема, вносять їх у відповідну частину проекту міського бюджету у вигляді загальної суми з розбиттям за функціональною ознакою. Депутати затверджують цей проект рішенням, навіть не розуміючи його складу і змісту, та не маючи перед собою жодної розгорнутої картини по школах та динаміки виділення коштів кожній школі міста відповідно до її потреб  у розрізі хоча б за 5–10 років.
    Розподіл вказаних коштів між одержувачами, тобто саме загальноосвітніми школами, нічім не регламентується і проводиться на розсуд чиновників Департаменту освіти виконавчого комітету Одеської міської ради, на підставі пункту 4 частини 5 статті 22 Бюджетного кодексу України.
    Директори шкіл м. Одеси взагалі позбавлені будь-якої можливості і не мають жодного права брати участь у визначенні й розподілі цих сум, а їх зауважень ніхто не запитує.
    На все це накладається зловживання посадових осіб Департаменту освіти виконавчого комітету Одеської міської ради на чолі з керівником Департаменту освіти О. Буйневич, завдяки недосконалості законодавства, що дає можливість його ігнорування.

 Кошти, які забираються міською радою у навчальних закладів

Крім бюджетних потоків, про що мова йшла раніше, великий фінансовий потік генерується самими навчальними закладами. В фінансах він більш відомий як «власні надходження бюджетних установ».

Він включає в себе:

    Плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю
    Надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності, тобто від допоміжних господарств, які можуть бути при навчальних закладах в сільській місцевості.
    Плата за оренду майна бюджетних установ
    Надходження бюджетних установ від реалізації в установленому порядку майна (крім нерухомого майна).

Звідки взялися кошти першої групи? Це ті кошти, які школи мають право самі заробляти.

Щодо пункту 1 – це ті кошти, які школи можуть отримувати відповідно до Наказу Міністерства фінансів України «Про затвердження порядків надання платних послуг державними та комунальними навчальними закладами», надаючи додаткові послуги. Але вони вже розписані у кошторисі йі мають цільовий характер спрямування, тому що як раз і покривають вартість цих послуг.

Щодо пункту 2, то у м. Одеса він не поширений, тому що при навчальних закладах м. Одесі відсутні допоміжні господарства.

Стосовно пункту 3 – то тут ми зупинимось більш конкретно.

По-перше – надходження коштів від оренди майна, закріпленого за конкретними школами м. Одеси, регламентується Одеською міською радою на власний розсуд, міською радою ж на власний розсуд вони й розподіляються. Так, в Одесі кошти від оренди шкільного майна йдуть не на розвиток саме шкіл, в яких орендувалося майно, а забираються в Одеський міській бюджет відповідно до пункту 30 рішення «Про міський бюджет м. Одеса на 2015 рік», ухваленого самими ж депутатами Одеської міської ради. Тобто, ці кошти враховуються у загальному фонді Одеського міського бюджету за кодом бюджетної класифікації 22080400 і школи вже не можуть їх отримати.

По-друге – школа, яка вклала кошти батьків учнів у ремонт та устаткування приміщення, яке потім надається в оренду депутатами Одеси на підставі рішення Одеської міської ради щодо надання такого приміщення в оренду, не отримає ніяких додаткових коштів від орендаря, щоб повернути ці приміщення до їх попереднього стану, відновлення після орендарів.

Стосовно пункту 4 – надходження коштів від реалізації майна навчальних закладів регламентується Одеською міською радою, як власником майна, на власний розсуд. Так, ці кошти можуть залишитися на рахунках школи (тоді вони відображаються у власних надходженнях бюджетних установ), а можуть піти до бюджету розвитку місцевого бюджету за кодом бюджетної класифікації 31030000 «Кошти від відчуження майна, що належить Автономній Республіці Крим та майна, що перебуває в комунальній власності».

Таким чином, школи, котрі заробили додаткові кошти, залишаються без цих зароблених коштів, бо чиновники від Департаменту освіти, Департаменту фінансів та депутати Одеської міської ради, прикриваючись рішеннями Одеської міської ради, колегіальною відповідальністю, а значить повною безвідповідальністю, забирають ці кошти до Одеського міського бюджету, перекладаючи тягар утримання майна з себе, як власника майна (навчального закладу). Саме власник в особі Одеської міської ради зобов’язаний забезпечити утримання навчального закладу за рахунок міського бюджету, не перекладаючи цей тягар на директорів шкіл м. Одеси, котрі взагалі ніякими бюджетними коштами не володіють, а цими коштами розпоряджається Департамент освіти як головний розпорядник.

Наприклад, хтось може орендувати актовий зал, або спортивний зал школи, кошти підуть до міського бюджету, а приведення після оренди майна у першочерговий стан, хоча б прибирання та косметичний ремонт – це турбота директора школи, якому не створено жодної з умов законного вирішення цієї проблеми.

Капітальний ремонт шкіл

Статтею 143 Конституції України передбачено, що «територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності...»

Статтею 322 Цивільного кодексу України визначено, що тягар утримання майна покладається на власника.

Але взагалі відсутні будь-які норми, які б зобов’язували власників майна, а саме органі місцевого самоврядування, виділяти кошти з бюджету розвитку на капітальний ремонт шкіл. Коли кошти і виділяються «наближеним» школам, то інформація про це є закритою і повністю в рішенні про бюджет м. Одеса не прописується.

До того ж, на порушення пункту 5 Постанови КМУ «Про затвердження Порядку державного фінансування капітального будівництва» майже увесь капітальний ремонт, на який виділяються кошти з Одеського міського бюджету, проходять по КФК 150101 «Капітальне будівництво» що крім порушення чинного законодавства не дає можливості відстежити, на що саме виділяються ці кошти.

Отже, ні Одеська міська громада взагалі, ні батьки дітей, ні директори конкретних шкіл не мають уявлення, кому, скільки і на які цілі виділяються кошти бюджету розвитку, котрі виділяються за рішенням депутатів міської ради і що за ці кошти одесити отримують.

Загальний стан справ

Щоб наповнити матеріали статті розрахунками, винесемо їх в окремий блок.

Спочатку розглянемо стан фінансування загальноосвітніх шкіл у м. Одеса у 2015 році.

Основним документом, який регламентує фінансування освіти, є рішення Одеської міської ради «Про бюджет міста Одеси на 2015 рік».

При ретельному вивчені документа, можна констатувати таке:

1. Освітня субвенція, яка виділяється з Державного бюджету України у сумі 705 025,4 тис. грн, повністю врахована у міському бюджеті.

2. На порушення чинного законодавства, п. 21 рішення передбачено «резерв» освітньої субвенції у сумі 67 774,9 тис. грн, що складає 9,6% від загальної суми субвенції.

3. При аналізі видаткової частини бюджету недосконалість законодавства не дає можливості виділити ті об’єкти, які можна фінансувати за рахунок субвенції, а які ні... Так, КФК 070201 має назву «Загальноосвітні школи (в т. ч. школа – дитячий садок, інтернат при школі), спеціалізовані школи, ліцеї, гімназії, колегіуми», а пункт 2 частини 1 ст. 1032 Бюджетного кодексу України дозволяє витрачати субвенцію лише на «шкільні відділення навчально-виховних комплексів «дошкільний навчальний заклад – загальноосвітній навчальний заклад», «загальноосвітній навчальний заклад – дошкільний навчальний заклад».

4. Інформація щодо кошторисів ніде не публікується по кожній школі окремо, є лише можливість отримати загальну інформацію зі звіту державної казначейської служби, або через звіт Департаменту освіти, звіту міської ради щодо виконання бюджету міста Одеса за певний період.

5. При аналізі змін «резерву» можна бачити, що зміни «резерву» відповідають змінам по КЕКВ 2282 «Окремі заходи по реалізації державних (регіональних) програм, не віднесені до заходів розвитку» по КФК 070201 «Загальноосвітні школи (в т. ч. школа – дитячий садок, інтернат при школі), спеціалізовані школи, ліцеї, гімназії, колегіуми», тобто формально ці кошти вважаються розподіленими, що має ознаки дій, прописаних у Кримінальному кодексі.

Внаслідок цього, керівництво Департаменту освіти на чолі з директором О. Буйневич, навмисно зменшило поточні видатки на загальноосвітні навчальні заклади міста на цю суму – майже 68 млн грн від нормативів, розрахованих Міністерством фінансів України, примушуючи директорів звертатися до батьків учнів за фінансовою допомогою для виконання статутних завдань закладу. А вказаний «резерв» у розмірі майже 68 млн грн на порушення чинного законодавства, заховали в бюджеті міста, призначивши їм інші коди бюджетної класифікації.

Тобто, відбулась змова ключових фігур органів місцевого самоврядування, які відповідають за освіту – О. Буйневич, фінансування – С. Бедреги та головою міської ради Г. Трухановим – особи, що несе персональну відповідальність за діяльність виконавчих органів місцевої влади.

Цифрові розрахунки

Спочатку проаналізуємо звіт Департаменту освіти за 2014 рік. Він знаходиться на офіційному сайті, на сторінці Департаменту освіти.

Всього в освіті 268 об’єктів, з них:

    дошкільних навчальних закладів – 120;
    дошкільних навчальних установ – 17;
    загальноосвітніх навчальних закладів – 123;
    вечірніх (змінних шкіл) – 4;
    міжшкільних навчально-виробничих комбінатів – 3;
    дитячий будинок «Перлинка» – 1.

Проаналізуємо кошти, які виділяються на освіту по загальному фонду в розрізі функціональної класифікації відповідно до звітів міського казначейства.

На що варто звернути увагу:

1. Яка сума йде на обслуговування освіти. Це саме оплата органу керівництва, це централізована бухгалтерія, це методична робота, це група централізованого господарського обслуговування. На все це заплановано витратити 17,7 млн грн. Це майже в 4 рази більше, ніж витрати на дитячий будинок. Тобто, чітко видно саме роздутість управлінської ланки, яка споживає чимало коштів замість того, щоб ці кошти йшли саме на школи та дитячі садки. Порівняно з попереднім роком, незважаючи на всі декларації щодо оптимізації цих витрат, вони зросли на півмільйона гривень. Незважаючи на критичний стан фінансування саме шкіл та дитячих садочків, витрати на утримання саме цих підрозділів шляхом внесення змін до бюджету збільшено на 1,7 млн грн, тобто до майже 20 млн.

2. На що ще треба звернути увагу – це кошти, які виділяються на харчування дітей. При першому погляді, ніяких зауважень немає, але...

На 2015 рік всього виділено 166 млн грн, що в порівнянні з фактичними витратами 2014 року у сумі 76 млн дає більше, ніж двократне зростання. При цьому слід зазначити, що за 9 місяців профінансовано лише 73 млн грн. Тобто, на харчування дітей заклали приблизно 60 млн грн зайвих коштів, зокрема по школах (які фінансуються за рахунок освітньої субвенції) майже на 48 млн грн. В процесі внесення змін до бюджету ці кошти зменшено на майже 12 млн грн. Крім явного порушення законодавства і закладення корупційної складової. А такі дії призводять до того, що на інші статті видатків майже не залишається коштів.

3. Незабезпечення припало на КЕКВ 2210 «Предмети, матеріали, обладнання та інвентар», данні по яких зведені в окрему таблицю. Ці кошти використовуються на фінансування поточної господарської діяльності шкіл. На 2015 рік було виділено в середньому на 1 школу 6,1 тис. грн при середньому показникові по містах та районах області 47,4 тис. За 9 місяців профінансовано по м. Одеса в середньому на одну школу 2,7 тис. грн, в середньому по області – 28,4 тис. грн, тобто забезпеченість шкіл міста на порядок менша, ніж у середньому по області.

За задумом керівника освітою міста О. Буйневич, ці 300 грн на місяць кожний школі повинно вистачати на придбання канцелярських засобів, класних журналів, бухгалтерських та інших бланків, періодичних видань, аптечок (де немає медичного пункту), придбання миючих матеріалів для утримання шкіл у відповідному санітарно-гігієнічному стані, фізкультурного та спортивного інвентарю, поточного ремонту, придбання та виготовлення меблів, ремонту комп’ютерної техніки та заправки картриджів для принтерів, придбання питної води для дітей, білизни та багато іншого. Повний перелік можна причитати у Наказі Міністерства фінансів України «Про затвердження Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету та Інструкції щодо застосування класифікації кредитування бюджету» у підпункті 2.2.1. Код 2210 «Предмети, матеріали, обладнання та інвентар».

Висновки

З огляду на  викладене вище, можна констатувати таке:

1. Держава, незважаючи на складний фінансовий стан та бойові дії на сході країни, виділяє кошти місцевим бюджетам на поточне фінансування загальноосвітніх шкіл відповідно до затвердженої методики з урахуванням коефіцієнтів за принципом «гроші ходять за дитиною».

2. Ці кошти повністю враховано в доходній частині Одеського міського бюджету.

3. Одеська міська влада не повністю направляє ці кошти на фінансування шкіл, витрачаючи частину коштів на власний розсуд. До того ж, кошти виділяються не прозоро і неефективно. Чиновники від освіти перекладають тягар фінансування поточного функціонування шкіл через директорів шкіл на батьків учнів, лише імітуючи контроль відповідності функціонування шкіл вимогам чинного законодавства.

4. Директори шкіл м. Одеси не мають ніякого відношення до затвердження кошторисів шкіл, їх лише ставлять перед фактом. До того ж, у директорів шкіл відсутні будь-які офіційні права впливу для зміни цієї ситуації.

5. Порівняння коштів, які спрямовуються на фінансування поточної господарської діяльності навчальних закладів у м. Одесі та у районах області свідчить, що школи у районах області фінансуються набагато краще, ніж у місті Одеса.
 

Тихолаз Ігор
Всі статті автора